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财税激励创新存在所有制歧视(2)

  为加快实施创新驱动发展战略,2016年5月中央出台《国家创新驱动发展战略纲要》,提出将创新作为引领发展的第一动力,科技创新、体制机制创新要相互协调、持续发力。体制机制创新要调整一切不适应创新驱动发展的生产关系,统筹推进科技、经济和政府治理等三方面体制机制改革,最大限度释放创新活力。

  构建新的创新发展动力系统,需全面调整生产要素和投资驱动阶段形成的体制机制。中国政府广泛参与经济活动,主要通过嵌套于行政体系的“产业政策”发挥作用,创新政策作为产业政策的组成部分也不例外。产业政策并非单一的政策,而是政府参与经济活动所用资源、规制和治理的综合体系,其政策职能分布在发改委、财政、税务、央行、住建、国土、科技、工信等部门,政策工具包括审批核准、财政补贴、税收优惠、信贷货币、住房保障、土地规划、科研经费、标准质量等。

  国家创新政策体系中,政府直接花钱的最大事项是“财政科技经费支出”,2015年全国总规模达7000多亿元。其中,中央财政支出3000多亿元,地方各级财政支出近4000亿元。这些以创新为目标的政府资金,通过“条块分割”的财政体系,重点投向政府科研院所、公办高校、国有企业等,投向民营研究机构和民企的比重很小,存在明显的“所有制歧视”。财政科技经费支出的软硬条件、规则流程等按体制内框架设计,对研发机构性质、主管单位、学历职称、研究成果等设置了很高的门槛,具有同样体制机制的政府研究机构、公办高校、国企可以顺畅对接,多数民营研究机构、民企难以完全满足条件。

  财政科技经费的行政性分配,常兼顾各部门、行业、地区的利益,出现普遍的“撒胡椒面”现象。企业是创新的主体,处于充分市场竞争环境下的民企和民营研究机构,具有更强的创新活力和动力。国务院发展研究中心课题组研报显示,山东、东北、中西部等科研机构较多的省份,衡量创新成果的专利授权量等远低于沿海发达地区,内陆和沿海发达地区的创新差距在迅速扩大。目前,国家财政科技经费支出“决策行政化、利益均衡化、资金碎片化”的特点,以创新和研发为名,按一般公共财政支出的方式,隐含“投入导向、养机构养人”的目标,而以企业为主体的市场化创新驱动,需要财政科技经费支出“成果导向、竞争择优”。

  除了“所有制歧视”,全国研发经费支出结构中,真正用于创新的比重偏低。中国的创新政策作为产业政策的一部分,形成于要素和投资驱动阶段,适宜于技术引进、模仿和跟踪,目前研发投入的激励,倾向于生产要素和投资规模的扩大,与创新驱动目标存在较大差距。2015年全国研究与试验发展(R&D)经费1.4万亿元,R&D经费投入强度(与GDP之比)为2.1%,虽低于发达国家3.0%左右的水平,但研发经费规模仅次于美国居世界第二,已成为科技经费投入大国。近年来研发经费总量增长较快,同时结构性问题越来越突出,1.4万亿元R&D经费中基础研究经费700多亿元,占比5.1%,仅为发达国家15%左右水平的三分之一。

  2015年全国科技经费支出中,试验发展经费占比高达84%,此类支出多是技术工艺边际改进的或机器设备更新改造。许多高新技术企业以创新名义获得政策优惠和资金,实际多用于扩大生产和投资,地方政府对企业规模扩张常采取默许态度。相比而言,基础研究具有较高外溢性,投入大、风险高、收益不确定,属于市场失灵明显的部分。因此,需要构建与创新驱动相适应的体制机制,从生产要素和投资双驱动转向创新驱动。在创新活动前端,政府科技经费投入应重点用于外溢性高、市场失灵的“基础研究”,适度提高“应用研究”经费比重,“试验发展”经费主要由市场主体承担;在创新活动末端,政府支出应提高“创新成果导向”的政府采购比重,通过一定规模的政府采购,引导培育以企业为主体的竞争性创新动能。

  中央政府认识到问题的存在,财政部确定的2017年七大重点工作中,在位列第二的“贯彻推进供给侧结构性改革部署,推动解决供需结构性失衡”中,强调要着力支持基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究开发,推动“科技创新2030—重大项目”启动实施。全面落实中央财政科技计划和科研项目资金管理改革举措。

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